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Cour suprême de Mauritanie et Révolution française : droit d’inventaire ou  Miroir des princes ?

A propos de la défense faite au juge d’adresser des injonctions à l’Administration[1]

Faustin Ekollo

Docteur en droit

Publiée en janvier 2019

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À L’égard des pays arabo-musulmans, et en particulier de la Mauritanie, le sociologue Abdel Wedoud Ould Cheikh estime que « le libre examen des réalités sociologiques y reste généralement tributaire d’une volonté, tant officielle que populaire, de cécité, qui rend malaisé, et parfois risqué, tout effort de réflexion indépendant[2] »Dans l’expression de cette malédiction, l’utilisation du mot généralement laisse heureusement place à des exceptions. L’une d’elles prend la forme d’une importante affaire de contentieux administratif qui a passionné la Mauritanie, à juste titre.

Le ministère de l’enseignement supérieur de ce pays avait pris un arrêté, en association avec le ministère de la défense, pour modifier le régime des études d’ingénieurs à l’école polytechnique, à l’école nationale des mines et à l’école nationale des travaux publics de Nouakchott. L’arrêté faisait perdre à divers étudiants le bénéfice d’au moins une année de formation. Au lieu d’accéder directement à la filière des ingénieurs selon le schéma dans lequel ces étudiants avaient été intégrés au départ, ils devaient désormais subir un concours pour des classes préparatoires.

Le président de la chambre administrative de la Cour suprême de Mauritanie, saisi en urgence par un collectif d’étudiants, suspendit les effets de l’arrêté par une ordonnance n° 03/2016 du 04/11/2016 ; cette ordonnance imposait en plus à l’Administration d’admettre les étudiants concernés au cycle des ingénieurs, selon le régime auquel ils auraient dû être soumis avant l’arrêté querellé.  

Le ministère de l’enseignement supérieur de Mauritanie fit un recours en rétractation contre cette ordonnance. Il avançait plusieurs motifs parmi lesquels on retient, pour les besoins du commentaire, le grief selon lequel cette ordonnance aurait outrepassé ses pouvoirs en adressant des injonctions à l’Administration, dans des matières relevant de ses compétences réservées.

L’ordonnance commentée[3] rejette le recours en rétractation, par une motivation très soignée, en relevant au sujet de la prohibition d’adresser des injonctions à l’Administration, en substance :

D’une part, que ce principe coutumier[4], né dans un contexte particulier de l’histoire de France, n’a plus son caractère sacré d’antan et contrarie l’idéal de la soumission de l’Administration au droit.

D’autre part, qu’Il existe une évolution puisque la possibilité d’adresser des injonctions à l’Administration a été consacrée en droit positif dans bon nombre de pays, dans plusieurs hypothèses. En France même, des lois comme celle du 30/06/2000 relative au juge des référés devant les tribunaux administratifs permettent au juge d’adresser des injonctions à l’Administration.

Au préalable, il faut féliciter tous les acteurs de ce dossier pour la qualité et la célérité de l’ensemble du processus : une douzaine de jours seulement séparent les deux ordonnances. Cette décision mérite d’être mise en avant au regard des enjeux de rentrée scolaire concernant les étudiants et devant les exigences d’exemplarité et d’effectivité qu’imposait le regard de l’opinion publique mauritanienne ; on peut ajouter qu’elle contraste avantageusement avec d’innombrables dérives qu’offrent souvent les comparaisons arabes ou africaines, voire parfois internationales…

Une réfutation du principe de la prohibition des injonctions adressées au juge

La Cour suprême de Mauritanie connaît tant du contentieux judiciaire que du contentieux administratif[5]. Le contentieux constitutionnel lui échappe largement du fait de l’existence d’un Conseil constitutionnel. Le droit mauritanien s’appuie, à la fois, sur des sources napoléoniennes et sur des préceptes islamiques de rite malékite ; ces derniers ne s’appliquent qu’en l’absence de règles de droit écrit ou lorsque celles-ci sont supplétives de volonté[6].

La décision commentée est une indication que le juge suprême mauritanien ne suit pas aveuglement les principes tirés de ces sources historiques. Il s’inspire désormais du droit comparé dans une ouverture cosmopolite assumée.

Cette ordonnance exprime d’abord la revendication d’une forte indépendance de l’institution juridictionnelle à l’égard du pouvoir exécutif. Un tel état d’esprit est particulièrement bienvenu en termes de garantie des droits des citoyens et des investisseurs.

La motivation retenue par la Cour suprême de Mauritanie tranche ainsi avec l’état d’esprit qui domine traditionnellement en France, avec une institution juridictionnelle qui reste très timorée face à l’exécutif malgré d’importantes évolutions[7]. Le rappel que la prohibition faite au juge d’adresser des injonctions à l’Administration est un accident lié à la Révolution française s’imposait. L’influence de la Révolution française ne peut guère être retenue comme un bloc inexorablement positif en matière juridique, dans les pays anciennement sous domination française. Cette révolution a parfois eu le défaut d’affaiblir l’Etat de droit en France et d’introduire quelques nouveautés ou des restrictions irrationnelles. Plusieurs de celles-ci sont désormais l’objet de correction en France sous la double influence du droit européen communautaire[8] ou comparé[9] et des comparaisons internationales[10], à pas comptés, comme il convient dans le cas d’un événement historique fondateur de la mythologie nationale.

Le britannique Edmond Burke, dès le début de la Révolution française, avait déjà estimé que celle-ci était un ensemble d’excès sans limites, ni au ciel, ni sur terre, au mépris de l’expérience des hommes. Les juristes anglo-saxons estiment en général qu’en France, l’existence d’un droit administratif dérogatoire à tous points de vue vient du fait que le régime napoléonien, qui était despotique, a réalisé un mixte entre les éléments de la royauté despotique et de la Révolution encore plus despotique, avec une doctrine juridique française qui n’a rien compris à la notion de séparation des pouvoirs[11]. Et l’ensemble de ce qui touche à la prohibition des injonctions à l’Administration est purement considéré comme découlant du fait que, selon la plus haute doctrine britannique, la règle de droit n’est pas une considération primordiale en France. C’est le propos des premières éditions du traité Law of the Constitution du grand juriste britannique Albert V. Dicey qui prenait ouvertement ses distances à l’égard du droit administratif français : The French droit administratif and the very principles on which it rests are quite unknown to English and American judges and lawyers[12]. Encore de nos jours, l’indépendance de la justice en France, par rapport à l’Etat, est considérée comme imparfaitement assurée du fait du système de la dualité de juridictions et du rôle parfois kafkaïen du Tribunal des conflits[13].

On trouve un écho de cette vision critique de la nature du droit administratif français chez une partie de la doctrine publiciste hexagonale. Ainsi, le professeur François Julien-Laferrière n’hésite pas à contredire le doyen Vedel en affirmant que ce qui est présenté comme la conception française de la séparation des pouvoirs ne constitue qu’un privilège de juridiction fondée sur la conception française de l’Administration[14].

Une évolution de la relation juge-Etat en France

Mais la réalité est que la soumission de l’Etat au droit évolue dans le monde entier. Il est d’ailleurs intéressant de relever que, s’agissant du droit administratif français, celui-ci a fait l’objet de véritables bouleversements, du point de vue du droit comparé, y compris britannique ou américain. Ainsi, dans ses travaux ultérieurs, près de 40 ans après ses critiques acerbes, Dicey admettait une évolution du droit administratif français qui se judiciarise[15] au point de pouvoir faire l’objet de comparaisons avec le droit anglais, dans une large mesure[16]. Mieux encore, le droit administratif français, à bien des égards, a une influence planétaire (partagée) qui ne se mesure plus en tant qu’exception (ou curiosité), comme l’indique sa présence désormais banale dans de prestigieuses revues britanniques comme Public Law ou Statute Law Review ; on note aussi son influence dans les articles des revues anglo-saxonnes qui ont inauguré la notion de droit administratif mondialisé[17]. Aujourd’hui, en tenant fortement compte du droit français, c’est une véritable branche de droit administratif comparé qui apparaît[18].

Par ailleurs, le principe même de l’interdiction faite au juge d’adresser des injonctions à l’Administration a été sévèrement critiqué, même en France, l’expression contemporaine la plus célébrée étant l’article vengeur sous forme d’allégorie de Jean Rivero : « Le Huron au Palais-Royal »[19].

En France, les évolutions liées à la législation récente ont indiscutablement fait reculer la prohibition d’adresser des injonctions à l’Administration. Ces évolutions sont plus anciennes que la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 citée par le Cour suprême mauritanienne. Un référé conservatoire avait déjà été introduit en 1955, certes sans grand effet en pratique. Mais la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980, relative aux astreintes avait constitué un progrès appréciable, en matière d’effectivité du droit. La grande loi de procédure n° 95-125 du 8 février 1995[20] avait plus radicalement transposé les larges pouvoirs du référé judiciaire au juge administratif.

La loi du 30 juin 2000 fut une rénovation visant à davantage d’effectivité, en transformant le sursis à exécution en référé-suspension et en accentuant la gémellité avec le juge judiciaire des référés, comme le soulignait l’exposé des motifs[21] :

En dépit des efforts de modernisation accomplis qui ont permis une augmentation considérable du nombre de décisions rendues, les juridictions administratives restent souvent confrontées à des délais de jugement encore trop longs. Cette situation est d’autant moins bien ressentie par les justiciables que le juge administratif se trouve démuni pour traiter les situations d’urgence auxquelles il est de plus en plus souvent confronté.

[…]

La justice administrative connaît certes un juge des référés mais les pouvoirs de celui-ci demeurent limités par l’interdiction de prononcer des mesures qui pourraient préjudicier au principal ou qui feraient obstacle à l’exécution d’une décision administrative. Comme le juge ne peut adresser d’injonctions à l’Administration, certains justiciables ont pu être tentés de se tourner vers le juge civil des référés dans des domaines ne relevant pourtant pas de sa compétence.

[…]

L’objectif est de conférer au juge administratif statuant en urgence une efficacité comparable à celle du juge civil des référés, tout en tenant compte des spécificités du contentieux administratif.

Cette tendance décisive de la loi du 30 juin 2000 a été renforcée par L’article 40 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ; elle a introduit des changements qui rapprochent davantage le droit administratif français de la position prise par la Cour suprême de Mauritanie, sans toutefois supprimer le principe de la prohibition des injonctions à l’Administration.

Le principal hic des changements français est qu’ils visent surtout à évincer encore plus le juge judiciaire des rares situations dans lesquelles il peut intervenir dans le véritable contentieux administratif à travers l’exception de voie de fait, chichement admise par le Tribunal des conflits[22].

L’ancrage du droit mauritanien à une évolution régionale et planétaire soumettant davantage l’Administration au droit

Malgré cette évolution, la soumission de l’Etat au droit reste légèrement en retrait en France, en comparaison avec la plupart des autres pays de l’OCEDE. Ainsi, l’opinion publique française avait été frappée par les termes employés par la presse scandinave lorsque la juge Eva Joly avait, selon « les mauvaises traditions des dirigeants français », effectué des dépenses personnelles sur les deniers publics en Norvège[23]. Or les dépenses concernées constituaient, par leur nature et leur montant, des avantages sur lesquels nul en France ne s’interroge réellement. En Suède et en Norvège, ce fut un scandale et la presse scandinave unanime souligna que les mauvaises manières de cette juge venait de son côté français. Il faut alors seulement rappeler que cette juge représente en France et dans la Francophonie un sommet de probité…

Ramené à la Mauritanie, cela signifie que tout ce qui vient de France n’est plus automatiquement accepté comme devant servir de modèle, un peu à l’image d’un bénéfice d’inventaire[24]. Il faut le redire, certes, l’ordonnance commentée se fonde sur plusieurs motifs ; par exemple, elle relève que l’arrêté suspendu s’appuyait sur un décret récent qui n’avait pas encore été publié au journal officiel et qui, en toute hypothèse, ne pouvait guère avoir d’effets rétroactifs, s’agissant de droits individuels. Mais la Cour suprême mauritanienne va plus loin ; elle met en avant des normes de droit comparé, avec des exigences élevées concernant la soumission de l’Etat au droit. La décision en profite pour expliquer le rejet du principe même de la prohibition des injonctions adressées à l’Administration, au-delà des évolutions et exceptions admises en France.

Par cette motivation soignée et pédagogique, la Cour suprême de Mauritanie exprime localement un élément du progrès général de la soumission de l’Administration au droit dans le monde arabo-musulman. Ce progrès avait été perçu bien avant les printemps arabes[25] et, actuellement, il traverse toute la géographie du monde arabo-musulman, à différents degrés, malgré les turbulences de l’actualité dans certains pays.

En se recentrant sur la Mauritanie, on relève dans la décision annotée un profond effort d’enracinement. Il faut en effet insister sur ce que, contrairement aux critiques du sociologue Abdel Wedoud Ould Cheikh, la Cour suprême de Mauritanie a procédé de manière minutieuse et indépendante à l’examen des réalités sociologiques. Sa motivation prend ainsi le soin de peser les contraintes budgétaires et financières de l’Etat face au risque de voir des étudiants perdre une année scolaires dans des conditions évidentes d’injustice. Le terme d’injustice utilisé dans le dernier paragraphe de la motivation n’est pas déplacé ; même en matière de référé, il exprime simplement d’une autre manière « le trouble manifestement illicite » prévu par les textes. Ce faisant, sur ce point, la Cour suprême de Mauritanie rejoint le Conseil d’Etat et la Cour de cassation en France : ces juges admettent désormais que la prise en compte des conséquences sociologiques fait partie du droit sous le terme de principe de proportionnalité[26].

Mais ne perdons pas de vue que l’histoire de l’Humanité est résolument entrée dans une phase multipolaire. A cet égard, il est bon de rappeler que la décision de la Cour suprême mauritanienne a été rédigée en arabe, la version française étant une traduction. Dans ces conditions, il plaît de penser que le président de la chambre administrative a pu également être guidé par certains éléments culturels de la ummat islamiyya, et spécialement par les leçons du grand Al Ghazali dans Le Miroir du prince et le conseil au roi.

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ANNEXE : Cour suprême de Mauritanie, Ordonnance n° 04/2016 du 17/11/2016, recours en rétractation d’ordonnance/ prohibition des injonctions à l’Administration (non)/ soumission de l’Administration au droit/ rejet. Recueil des arrêts de la Cour suprême de Mauritanie 2016, p. 47 (texte en français) et p. 361 (texte en arabe).

Extraits […]

[GRIEF] – 2- Il y [aurait] excès de pouvoir par injonctions données à l’Administration de prendre des mesures qui sont de la compétence réservée à l’Administration.

Attendu que ce principe ancien coutumier (principe d’interdiction d’adresser des injonctions à l’Administration), qui est né dans un contexte particulier de l’histoire de France, n’a plus son caractère sacré d’antan ni sa légalité coutumière puisqu’il se trouve [dépassé depuis que] se sont révélés ses défauts, à savoir qu’il ne se fonde pas sur un texte de loi et qu’il est contraire à la légalité et à la souveraineté de l’Etat de droit. C’est pourquoi le juge administratif moderne fait la distinction entre le concept de l’interdiction au juge de se substituer à l’Administration et le concept [d’adresser] des injonctions à l’Administration, en maintenant le premier et en [rejetant] le second en raison de la nécessité absolue de soumettre l’Administration au principe de la légalité. Et depuis lors cette possibilité d’adresser des injonctions a été consacrée en doctrine et en jurisprudence dans bon nombre de pays pour nombre d’hypothèses : situation d’empiètement ou d’emprise illégale, fermeture de locaux, obligations de faire ou de ne pas faire imposer à l’Administration par la loi, annulation de décision rejet implicite consistant en une inertie blâmable, etc. D’ailleurs certains pays ont adopté des lois permettant au juge d’adresser des injonctions à l’Administration comme la loi française du 30/06/2000 relative au juge des référés devant les tribunaux administratifs. De même, la loi mauritanienne n’a pas interdit au juge d’adresser des injonctions à l’Administration, sauf interdiction d’ordonner l’exécution forcée contre l’Administration prévue à l’article 327 du CPCCA.

[…] Rejet

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  1. Cour suprême de Mauritanie, Ordonnance n° 04//2016 du 17/11/2016, rejet de demande de rétractation d’ordonnance, Recueil des arrêts de la Cour suprême de Mauritanie 2016, p. 47 (texte trad. en français) et p. 361 (texte d’origine en arabe)
  2. Abdel Wedoud Ould Cheikh, La science au(x) miroir(s) du prince. Savoir et pouvoir dans l’espace arabo-musulman d’hier et d’aujourd’hui, Revue des mondes musulmans et de la Méditerranée, n° 101-102, juill. 2003, pp 129-155, libre accès en ligne
  3. L’ordonnance est traduite de l’arabe ; il y aurait grand intérêt à un commentaire complémentaire permettant de comprendre les nuances linguistiques et culturelles dont la traduction en français ne rend pas toujours compte
  4. La prohibition d’adresser des injonctions au juge était coutumière du point de vue mauritanien ; c’est-à-dire qu’en l’occurrence elle tenait du droit comparé (ou coloniale…), jusqu’à cette décision… En France elle a pour origine les lois révolutionnaires des 16-24 août 1790 et 16 fructidor, an III
  5. C’est plus ou moins la même structure juridictionnelle dans plusieurs pays voisins comme le Maroc, le Sénégal ou le Mali
  6. Voir arrêt Cour supr. Mauritanie n° 39/2016 du 14/12/2016, M. V.N. c Banque Nationale de Mauritanie, Recueil des arrêts de la Cour suprême de Mauritanie 2016, p. 7 (partie en français)
  7. Les articles L. 911-1 et suivants du Code de justice administrative (France) constituent désormais un corpus solide qui permet au juge de donner une effectivité relativement satisfaisante à ses décisions ; ainsi, dans le domaine sensible des autorisations d’urbanisme, le juge qui annule une décision peut l’assortir d’une injonction à l’Administration de délivrer une autorisation d’urbanisme ; Pierre Soler-Couteaux, Le juge peut enjoindre à l’Administration de délivrer une autorisation d’urbanisme, note sous Conseil d’Etat (5e et 6e) 25 mai 2018, n° 417350, Revue de droit immobilier 2018.400 ; on peut ajouter que depuis la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 (art. 40) , le juge détient ce pouvoir d’office
  8. Pour un article particulièrement intéressant à ce sujet, dans une perspective comparatiste : Mitchel De S.-O. –l’E. Lasser, The European Pasteurization of French Law, 90, Cornell Law Review 2005, pp 995-1083 ; l’analyse à partir de la célèbre jurisprudence CEDH Kress c France, 7 juin 2001 mériterait d’être rappelée aujourd’hui, avec l’évolution de la Cour de cassation et du Conseil d’Etat que l’annotateur avait envisagée
  9. Julia Laffranque & Robert Laffranque, La justice administrative en Estonie. Présentation générale, RFDA 2008.273 ; Michel Fromont, Les pouvoirs d’injonction du juge administratif en Allemagne, Italie, Espagne et France, RFDA 2002.551
  10. Conseil d’État, L’influence internationale du droit français, Rapport, Documentation française, 2001 ; Etude 2017 de la Cour de cassation française : Le juge et la mondialisation ; ce travail en libre accès est résumé par une présentation vidéo du professeur Nathalie Blanc qui l’a dirigée ; l’Etude est désormais séparée du Rapport …
  11. Selon la doctrine britannique dominante, malgré son voyage en Angleterre, Montesquieu n’avait pas compris les mécanismes britanniques, et les théories de Locke, sur la séparation des pouvoirs,  dans son célèbre chapitre de La Constitution d’Angleterre, dans l’Esprit des loi ; ces mécanismes sont plutôt une théorie de contrôle et de complémentarité des pouvoirs, comme cela a été repris par le droit constitutionnel américain avec la notion de checks and balances ; or l’organisation institutionnelle française qui cite Montesquieu de manière massive le dévoie en plus ; cf. Dicey, notes infra
  12. A. V. Dicey, Law of the Constitution, 2nd ed. 1880, p. 182, cite par James W. Garner, French Administrative Law, 33, Yale Law Journal, 1924, pp 597-624
  13. Farhad Ghaussy, Who Protects the Stranger? Yhe French Dual Court System Confronts the Politics of Immigration: A Critique of the Tribunal des Conflits’ Decision of May 12, 1997, 7, UCLA Journal of Int’l Law & Foreign Affairs 2002, pp 1-29 (avec d’abondantes références de sources françaises ou anglo-saxonnes)
  14.  François Julien-Laferrière, L’évolution du contentieux administratif, in Dalloz professionnels Pratique du contentieux administratif, 2017, dir. Carine Biget, rubrique, § 100.10 et § 100.15, citant Cons. const. 23 janv. 1987, no 86-224 DC, RFDA 1990. 698, étude G. Vedel  
  15. Pour une dernière évolution en ce sens, voir Julie Arroyo, Transaction et renonciation à l’exercice du recours en excès de pouvoir, note sous Conseil d’Etat, 5 juin 2019, Centre hospitalier de Sedan, n° 412732, Lebon, AJDA 2019.1193 ; cette décision semble transposer de manière générale (ou élargie) le principe dispositif du droit privé
  16. A. V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, eighth edition Macmillan 1915, pp 213-273, réédité par Liberty classics, libre accès en ligne
  17. Global Administrative Law, voir un intéressant article d’Isabelle Boucobza, Le droit administratif global, essai d’analyse d’un courant de pensée, RFDA 2019.824 ; voir aussi Susan Marks, Naming Global Administrative Law, 37, New York Un’v Journal of Int’l Law & Politics 2006, pp 995-999 ; Eirik Bjorge, Public Law Sources and Analogies of International Law,, 49(4), Victoria Univ. Wellington Law Rev. 2018, pp 533-560
  18. Jaime Rodríguez-Arana, El derecho administrativo global: un derecho principal, Revista de derecho público 2009, pp 7-48 ; Vasco Pereira da Silva, Para un Derecho Administrativo sin Fronteras, Revista de derecho constitucional europeo, 2018, n° 30
  19. Jean Rivero, Le Huron au Palais-Royal, D 1962, chron., 37, écrit sur le modèle de la lettre Un persan à Paris, des Lettres persanes de Montesquieu
  20. J.-M. Sauvé, L’injonction – la loi du 8 février 1995 après vingt ans de pratique, site du Conseil d’Etat
  21. Mme E. Guigou, projet n° 268, session 1998-1999, Sénat
  22. L’une des raisons avouées de ces modifications était de restreindre le recours au juge judiciaire, la doctrine de droit public étant hostile à : [une] tendance des usagers de l’Administration à multiplier les demandes adressées au juge des référés civil, notamment dans le cadre du référé « d’heure à heure » sur le fondement parfois abusif de la voie de fait. L’écoute bienveillante et l’accueil favorable du juge judiciaire à ces demandes alors qu’elles sortaient du domaine où son intervention est admise, rendaient nécessaire et urgente la mise à la disposition des justiciables d’une procédure adéquate devant le juge des référés administratif (G. Bachelier, Dalloz professionnels, Pratique du contentieux administratif, n° 290-345)
  23. C’est le périodique Se øg Hor qui avait lancé le scandale ; voir (utiliser la traduction automatique en ligne) https://finansavisen.no/nyheter/livsstil/2005/11/eva-joly-paa-tur-med-se-og-hoer
  24. La terminologie en France a évolué ; depuis la réforme des successions issue de la loi  no 2006-728 du 23 juin 2006,  on parle plutôt d’acceptation à concurrence de l’actif net
  25. Jocelyne Dakhlia, Les Miroirs des princes islamiques: une modernité sourde ? Annales histoire, sciences sociales 2002, pp 1191-1206, libre accès en ligne
  26. Pour le Conseil d’Etat, les lecteurs pourront accéder librement à la communication cultivée et précieuse de M. J.-M Sauvé, vice président du Conseil d’Etat, avec de nombreuses références, sur le site du Conseil d’Etat : Le principe de proportionnalité protecteur des libertés ; pour ce qui est de la Cour de cassation, ce que l’on a appelé à juste titre la révolution de la proportionnalité est désormais exposée dans de très nombreuses références : en voici une librement accessible, rédigée par la plume particulièrement autorisée M. J.-P. Marguenaud : L’EXERCICE PAR LA COUR DE CASSATION D’UN CONTRÔLE CONCRET DE CONVENTIONNALITÉ ; les lecteurs pourront également consulter un article de ce site avec ses références accessibles : Officialisation du revirement pour l’avenir et avènement des motifs des motifs pour la Cour de cassation et pour la CCJA

 

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